義烏市探索以“兩山”理念精準(zhǔn)管控全域土地

近年來，我市認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，以打造國際一流營商環(huán)境樣板城市、建設(shè)以世界小商品之都為特色的國際樣板城市為目標(biāo)，把“兩山”理念落實到自然資源管理實踐當(dāng)中，以全域土地精準(zhǔn)管控為總抓手，開展頂層設(shè)計，強化組織保障，狠抓具體落實，深化自然資源節(jié)約集約利用，助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展，努力探索自然資源全域管理和土地精準(zhǔn)管控的“義烏模式”和“義烏經(jīng)驗”。

一、做好頂層設(shè)計，精準(zhǔn)管控、精細(xì)化管理

2019年以來，義烏市全面落實自然資源管理新職責(zé)，把“兩山”理念落實到自然資源管理實踐當(dāng)中，打通“兩山”轉(zhuǎn)化通道，統(tǒng)籌土地、森林、礦產(chǎn)等自然資源的保護(hù)利用，走結(jié)構(gòu)優(yōu)、產(chǎn)業(yè)興、群眾富、生態(tài)美的可持續(xù)發(fā)展之路。我市按照“調(diào)查好每寸土地、規(guī)劃好每寸土地、利用好每寸土地”的工作目標(biāo)，開展頂層設(shè)計，全面部署落實全域土地精準(zhǔn)管控工作。2019年，我市制訂了《義烏市全域土地統(tǒng)籌利用六大行動工作方案》和《自然資源管理十件事》，以圍繞“開展大調(diào)查、布局大規(guī)劃、騰出大空間、落實大產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)大產(chǎn)出、建設(shè)大生態(tài)”思路框架，全面開展全域土地統(tǒng)籌利用“六大行動”，按照6大類20項任務(wù)項，對各鎮(zhèn)街和相關(guān)部門細(xì)分土地管控目標(biāo)任務(wù)。2020年是習(xí)近平總書記提出“兩山”理念15周年，我市又創(chuàng)新載體，研究印發(fā)了《2020年義烏市全域土地精準(zhǔn)管控二十條》，從拓發(fā)展空間、謀產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促轉(zhuǎn)型升級、助鄉(xiāng)村振興、推生態(tài)美化五大方面明確了20條土地精準(zhǔn)管控具體措施，并抓細(xì)抓實。2021年是“十四五”開局之年，我市制訂印發(fā)了《義烏市當(dāng)好全域土地精準(zhǔn)管控“三好生”工作方案》，深入貫徹落實規(guī)劃好每一寸土地、利用好每一寸土地、監(jiān)管好每一寸土地。通過完善制度設(shè)計和深入實踐，我市全域土地精準(zhǔn)管控工作榮獲“2020年浙江省自然資源系統(tǒng)踐行‘兩山’理念典型案例”，得到了省自然資源廳的充分肯定。

二、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，一把手抓、抓一把手

我市把全域土地精準(zhǔn)管控工作作為今后一個時期深化改革開放和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的長期性系統(tǒng)工程，作為全市的“一號工程”“一把手工程”來抓，成立了由市委書記任組長，市長任第一副組長，分管市領(lǐng)導(dǎo)任常務(wù)副組長，各有關(guān)部門、鎮(zhèn)街（平臺）、國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。強化相關(guān)部門和鎮(zhèn)街的主體責(zé)任，要求“一把手”親自部署、親自協(xié)調(diào)、親自督查，層層落實。去年以來，市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊開展全域土地精準(zhǔn)管控“最差現(xiàn)場”考評檢查5次，日�，F(xiàn)場檢查指導(dǎo)、聽取相關(guān)部門和鎮(zhèn)街主要負(fù)責(zé)人的專項匯報近30次，并對發(fā)現(xiàn)的問題由市紀(jì)委和市督考辦進(jìn)行跟蹤督查；市人大、市政協(xié)組織人大代表、政協(xié)委員進(jìn)行了4次現(xiàn)場督查，讓社會各界廣泛參與，形成管好土地的社會共識；各鎮(zhèn)街和相關(guān)部門每周在“擔(dān)當(dāng)群”報送進(jìn)展情況和關(guān)鍵數(shù)據(jù)，在全市形成上下聯(lián)動、一抓到底、你追我趕的工作格局，營造出了“謀劃好土地，管控好土地，發(fā)展就在其中”的濃厚氛圍。

三、深化考核激勵，比拼曬、紅黃旗

深化全域土地精準(zhǔn)管控考核激勵工作，對每項任務(wù)逐一落實。各牽頭責(zé)任單位制定具體實施計劃，明確倒排時間表、階段性任務(wù)、具體責(zé)任人，層層落實抓好攻堅。將全域土地精準(zhǔn)管控工作納入各鎮(zhèn)街、部門全年考績重要內(nèi)容，由市督考辦組織督查考核，每月競賽排名通報和“紅黃旗”獎懲，并在報紙上公布競賽成績，按月按季評出紅旗單位75個批次、黃旗單位17個批次，督查和競賽排名結(jié)果納入單位年終考核，評出了全域土地精準(zhǔn)管控工作單項獎單位5個，與年終獎金兌現(xiàn)直接掛鉤。以考核這根“指揮棒”，激發(fā)全市各鎮(zhèn)街、各部門以脫胎換骨的勇氣，從倒逼走向主動，在全市形成主動精準(zhǔn)管控、科學(xué)用好土地的良好風(fēng)氣。

（一）城市能級加快提升

實現(xiàn)城市能級加快提升。2021年我市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)1730.16億元，同比增長11.6%，增速在全省“千億縣”中排名第一，高于全省3.1個百分點；財政總收入193.7億元，同比增長19.4%；外貿(mào)總量創(chuàng)歷史新高，進(jìn)出口總額3903.1億元，總比增長24.7%；工業(yè)強勁增長，實現(xiàn)規(guī)上工業(yè)增加值270億元，累計增速47.4%，高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢更加明顯。

落地實施自貿(mào)試驗區(qū)、國貿(mào)改革試驗區(qū)、綜保區(qū)、跨境電商綜試區(qū)等重大平臺，營商環(huán)境躍居全國百強縣第一�！傲x新歐”、義甬舟等大開放工程全面提速，入選首批國家物流樞紐，義烏碼頭、世界貨地功能更加凸顯。完成城鄉(xiāng)有機(jī)更新6.4萬戶，“東西南北中”城市框架全面打開，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生全新蝶變，城鎮(zhèn)化率提高到80%。星級美麗鄉(xiāng)村完成全域創(chuàng)建，榮獲國家生態(tài)文明建設(shè)示范市、無違建縣等稱號，綠色發(fā)展指數(shù)全省第一。

（二）土地利用量質(zhì)并舉

實現(xiàn)土地利用量質(zhì)并舉。在國際局勢和疫情防控形勢嚴(yán)峻的2021年，土地開發(fā)利用各項任務(wù)完成總量和完成率均排名全省前列。全年完成建設(shè)用地總供應(yīng)量16003畝，完成土地出讓收入625.96億元，同比增長50.21%；完成消化批而未供7216畝，完成盤活存量建設(shè)用地7411畝，完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)5054畝。為我市開展浙江自貿(mào)試驗區(qū)金義片區(qū)建設(shè)提供了堅實的用地保障，完成綜合保稅區(qū)等重大建設(shè)項目用地保障工作，啟動的新型進(jìn)口市場建設(shè)入選國家進(jìn)口貿(mào)易促進(jìn)創(chuàng)新示范區(qū)。

（三）工業(yè)轉(zhuǎn)型持續(xù)提速

堅持貿(mào)工聯(lián)動，著力培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)夯實傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展動能轉(zhuǎn)換、質(zhì)量效益提升，實現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)、進(jìn)中向好，推動工業(yè)由大到優(yōu)、由大到強，高質(zhì)量發(fā)展邁出新步伐。2021年義烏實現(xiàn)規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值1163.7億元，增速66.72%；實現(xiàn)規(guī)上工業(yè)增加值270億元，累計增速47.4%。

從無到有、從弱到強、從多點開花到集聚增效，一個個體量大、水平高、帶動力強的項目全面起勢，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，正為義烏工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展注入源源不斷的新活力。2021年，14個重大招商引資項目實現(xiàn)產(chǎn)值541.9億元，占規(guī)上產(chǎn)值比重46.57%，實現(xiàn)產(chǎn)值增量373.2億元，拉動產(chǎn)值增速53.5個百分點。2021年義烏被評為全省數(shù)字經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)建設(shè)優(yōu)秀縣（市），共推進(jìn)智能工廠、數(shù)字化車間項目29個，涉及針織、化妝品、食品等行業(yè)，全市建成投用小微企業(yè)園78個，集聚小微企業(yè)4554家。新增省級小微企業(yè)園10個（累計69個），總數(shù)列全省第一。

堅守耕地保護(hù)紅線 制止非法亂占耕地

耕地保護(hù)是“國之大者”。習(xí)近平總書記高度重視耕地保護(hù)工作，反復(fù)強調(diào)耕地保護(hù)的極端重要性，要求采取“長牙齒”的硬措施落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。今年6月25日是第32個全國土地日。為全面加強耕地保護(hù)宣傳工作，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護(hù)重要指示批示精神，強化黨政同責(zé)、社會參與，著力營造人人有責(zé)、保護(hù)耕地的良好氛圍，義烏市自然資源和規(guī)劃局推出耕地保護(hù)相關(guān)政策解說：

田長制：田長制是為落實永久基本農(nóng)田保護(hù)而建立的將永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落實到責(zé)任人、責(zé)任地塊和責(zé)任網(wǎng)格，形成一級抓一級、層層抓落實的永久基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制，實現(xiàn)保護(hù)責(zé)任全覆蓋。

田長制實施背景：為深入貫徹落實黨中央國務(wù)院關(guān)于解決好耕地問題、扛起糧食安全政治責(zé)任的決策部署，切實落實最嚴(yán)格的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，保障國家糧食安全，確保農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定有效供給，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

田長制主要任務(wù)：

優(yōu)化農(nóng)田布局。明晰農(nóng)田范圍，開展土地適宜性評價，摸清質(zhì)量、布局等基本情況。

抓好農(nóng)田保護(hù)。設(shè)立保護(hù)標(biāo)識，對永久基本農(nóng)田設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的公示標(biāo)牌和保護(hù)標(biāo)志，公開田長責(zé)任人和責(zé)任事項，接受社會監(jiān)督。

強化村級農(nóng)田管護(hù)。增加農(nóng)田管護(hù)隊伍，建立管護(hù)制度，開展村級耕地日常巡查檢查。加強農(nóng)田建設(shè)。加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度，落實好中央下達(dá)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。

堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。嚴(yán)格規(guī)范永久基本農(nóng)田上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。

嚴(yán)格農(nóng)田管理。加大耕地保護(hù)執(zhí)法力度。嚴(yán)格落實《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》等法律法規(guī)和要求，加大執(zhí)法力度，堅決依法依規(guī)嚴(yán)厲打擊，加強農(nóng)田污染預(yù)防和環(huán)境保護(hù)。

嚴(yán)禁亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”

一、不準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田建房。

二、不準(zhǔn)強占多占耕地建房。

三、不準(zhǔn)買賣、流轉(zhuǎn)耕地違法建房。

四、不準(zhǔn)在承包耕地上違法建房。

五、不準(zhǔn)巧立名目違法占用耕地建房。

六、不準(zhǔn)違反“一戶一宅”規(guī)定占用耕地建房。

七、不準(zhǔn)非法出售占用耕地建的房屋。

八、不準(zhǔn)違法審批占用耕地建房。

我國9種耕地保護(hù)制度！要牢記！

1土地用途管制制度

2020年1月1日實施的《土地管理法》第四條第一款規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度�！蓖瑮l第二款規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)。”

2耕地總量動態(tài)平衡制度

《土地管理法》第三十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�地；耕地質(zhì)量降低的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織整治。新開墾和整治的耕地由國務(wù)院自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地數(shù)量的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地數(shù)量，易地開墾數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�地。�?/p>

3 耕地占補平衡制度

《土地管理法》第三十條第二款規(guī)定：“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，�？钣糜陂_墾新的耕地。”同條第三款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定開墾耕地計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進(jìn)行驗收。”

4耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度

按照《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》（國辦發(fā)〔2018〕2號）要求，落實地方各級政府保護(hù)耕地的主體責(zé)任，將省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核、糧食安全省長責(zé)任制考核、領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要依據(jù)。

5永久基本農(nóng)田保護(hù)制度

《土地管理法》第三十三條規(guī)定：“國家實行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。”《國土資源部關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》（國土資規(guī)〔2018〕1號）就全面落實永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度作出總體部署。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，不得多預(yù)留一定比例永久基本農(nóng)田為建設(shè)占用留有空間，嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批，嚴(yán)禁未經(jīng)審批違法違規(guī)占用。按有關(guān)要求，重大建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，省級國土資源主管部門負(fù)責(zé)組織對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進(jìn)行論證，報國土資源部（現(xiàn)為自然資源部）進(jìn)行用地預(yù)審；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收依法依規(guī)報國務(wù)院批準(zhǔn)。

6農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度

《土地管理法》第四十四條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次按照國務(wù)院規(guī)定由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)�！�

7土地開發(fā)整理復(fù)墾制度

《土地管理法》第三十九條第一款規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地�！�

第四十二條第一款規(guī)定：“國家鼓勵土地整理�？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。”

第四十三條規(guī)定：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)�！�

8土地稅費制度

《土地管理法》第三十條規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，若沒有條件開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�地，或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，�？钣糜陂_墾新的耕地。

第三十八條規(guī)定，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費。

第四十八條規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價確定。

第五十五條第一款規(guī)定：“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地�！�

《耕地占用稅暫行條例》規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，要繳納耕地占用稅。法律規(guī)定的稅費制度是通過經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)耕地的重要措施。

9 耕地保護(hù)法律責(zé)任制度

《中華人民共和國刑法》（簡稱《刑法》）第三百四十二條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金�！�

第四百一十條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑�！�

《土地管理法》《土地管理法實施條例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)，對耕地保護(hù)違法行為均規(guī)定了相應(yīng)的行政及法律責(zé)任。